清華大學法學院教授 王晨光

　　在眾多食品安全治理的手段和機制中，運用法治手段治理食品生產、流通、經營和消費是食品安全的可靠保障。通過法治手段可以有效解決食品從生產到消費所涉及的部門多、環節多、生產經營者多、地域跨度大等問題，形成一體化的食品安全治理體系。

食安監管應與市場機制相吻合

　　食品安全法是食品安全法治的基本法律，涉及行政法、民法、商法、刑法等多個部門法領域，因此它不是單純的“行政法”，而是要把不同部門法的規定納入一部法律，具有多重性質。這就需要從立法上注意與其他法律相關規定的銜接，從執法上注意多部門在整個食品生產、流通和經營全過程的協調一致，形成全過程、全方位的監管體系，并從司法上注意食品領域的獨特性，強化對食品犯罪的處罰力度。例如，現行食品安全法中僅有第149條規定“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任”，與現有刑法和有關司法解釋的銜接性較差，也造成了對違反食品安全法的犯罪行為處罰不力的狀況。

　　食品藥品監管體制改革，核心就是整合、統一、加強。食品安全法的實施具有跨地域和部門的特點，各個地區和部門在執法和對食品行業的監管過程中都發揮著不可或缺的作用。如果把食品安全法定位于規范具體部門或具體領域的工作，就難以真正建立科學有效的食品安全監管體系，也難以走出食品安全問題層出不窮的困境。因此，有必要把食品安全法從由全國人大常委會通過的“非基本法”升格為全國人大全體會議通過的“基本法”。這樣才能夠更有效地解決食品安全法（非基本法）與諸如刑法（基本法）的對接，并根據新的食品安全法修改刑法有關規定或制定專門的懲罰食品安全犯罪的刑法修正案。

　　食品安全的治理乃至重刑的作用是確保食品生產經營者在生產經營過程中以食品安全性為根本宗旨，生產經營出安全食品。因此有兩個問題值得注意：第一，食安監管應當與市場機制相吻合。因此，政府對食品生產經營活動的規制與監管必須法律化，也必須在尊重市場規律的基礎上依法進行規制和監管；第二，食品安全法制的作用不僅僅是處罰，而更應當關注確保食品安全生產經營的良好市場機制的培育。

建立并落實食品生產經營者主體責任

　　食品安全是生產出來的，這就需要通過法律制度加強并落實食品生產經營者在生產、流通和經營過程中相應的法律責任，強化其食品安全意識。

　　2013年國務院頒發的《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確提出要“建立生產經營者主體責任制”“建立健全督促生產經營者履行主體責任的長效機制”。這種“主體責任制”準確地抓住了食品安全的關鍵環節，即生產經營過程是食品安全的決定因素，食品生產經營者必須要承擔保證食品安全的首要法律責任。在法律上是將其規定為“主體法律責任”“首要法律責任”還是“主要法律責任”，或是規定生產經營者為“第一法律責任人”“首要法律責任人”還是“主體責任人”，則是可以進一步討論的立法技術問題。生產經營食品確實與其他非直接進入體內并影響人的生命健康的產品不同，因此每一個從事食品生產經營的企業和個人，都應當在進入這一行業時就被明確告知這一責任。

　　讓生產經營者具有主體法律責任意識僅僅是第一步，更為重要的是督促其建立健全內部監控機制。現行食品安全法中的一些規定主要是針對企業或具有規模的生產經營者，對于大量分散的個體工商戶則很難形成有效的制約；而且對規模企業而言，籠統的“管理制度”似乎也沒有明確的要求，難以落實。在修訂食品安全法時，不妨借鑒金融危機后各國政府對金融機構加強監管，要求其必須建立“風險內控機制”的經驗，在法律上要求所有從事食品生產經營的企業和組織都要建立健全內部的食品安全監控機制，包括安全監控隊伍（人員）、監控制度、監控程序、安全風險預警和應對措施、信息保存和披露方式等內控機制。政府和社會監管機構則負有對機構內控機制進行督促、培訓、檢查和處理的責任。這樣可以把現在主要依賴外在監管的食品安全監控模式變為主要依賴內在監控的模式，并把食品生產經營者的主體責任落到實處。對于大量沒有組織形式的個體工商戶和其他生產經營者而言，也應當有針對性地要求其建立健全相應的確保食品安全的標準、程序和措施，如有違反，有關監管機構就可以進行處理。

　　建立并落實食品生產經營者主體責任，還需要對其責任構成進行探索。一般民事和刑事責任的認定都需要有危害后果的發生，而食品安全責任不一定都要有危害后果的發生。只要有違反相關法律和相關規定的標準、程序和方法進行食品生產經營的，就應當以其行為進行處罰，而非以是否產生致人生病或死亡為判斷標準。例如2013年在歐洲發生的“馬肉事件”中，雖然在牛肉中摻雜馬肉后并沒有出現“有毒”“有害”的物質，也沒有造成人身健康的損害后果，但是這種有意摻假和偽造信息的行為已經違反食品安全的法律規定，構成了違法犯罪，歐洲各國紛紛予以打擊。因此，對于違反食品安全法制的行為構成應當按照行為犯罪的要件進行規范，這樣更符合食品生產經營的規律。

　　對于流動性強、衛生意識差、安全保障弱的食品個體生產經營者和小攤販，也應當積極將其納入法律治理的范圍。這就需要各個地方主管部門承擔起監管職責，制定具體的具有操作性的實施辦法或地方法規，建立明確的市場準入和安全監管制度。對于沒有獲得從事食品生產經營資格的個體經營者和小攤販，除法律和政策另有規定外，應當依法制止其食品生產經營活動。

建立全社會共治的有效聯動機制

　　我國食品生產經營不僅在參與主體上呈現多樣化的形態，而且在涉及領域、地域和監管機構方面呈現出分散化和碎片化的局面。例如，牛奶、肉類等初級農副產品的生產往往與個體經營聯系在一起。這種狀況給我國食品安全治理帶來了困難。如何形成社會共治的聯動體制就成為食品安全治理成敗關鍵。面對這種分散化和碎片化的格局，如果僅僅依靠政府機構治理，顯然是不現實的。因此除了上述強化食品生產經營者的安全內控機制外，還應當調動與食品生產經營有關的機構、組織和人員的積極性，建立全社會共同治理的聯動機制。

　　全社會共治聯動機制的中樞是政府監管機構。它負責制定食品安全標準、審批市場準入資格、監管從田間到餐桌的各個生產、流通和經營環節和全過程、監管食品生產經營的信息、防范食品安全風險、查處違反食品安全行為等，同時還應當負責建設社會共治的聯動機制，確保其有效運行。

　　盡管我國新的食品藥品監督機構已經成立，但是與形成真正統一的食品安全監管體制還有很大距離。一是農業等生產食品初級產品的領域并不在食品藥品監管機構的管轄范圍內，外貿海關等食品檢驗和查處個體食品生產經營者或小作坊的權限也不在食品藥品監管機構，因此如何形成眾多政府監管部門的有效合作仍然需要探索，真正形成“統一監管”的機制，并在法律上將其確立。二是我國地域廣大，從中央到地方各級政府層級分明，在中央政府部門權力下放的過程中，新的監管部門也有意把一些監管審批權限下放給地方。這里確實有一定的科學規律和道理，但是權限下放也必然出現由于地方保護主義等原因而造成各地監管不統一的問題，而監管不統一又勢必造成食品安全的潛在風險。

　　針對上述現象，有必要強調建立“統一監管”制度，把主要監管職能盡可能地集中到國家監管部門及其地方直屬機構中，在各級政府的組織領導下，形成統一的和垂直領導的食品藥品監管體制。如果這一垂直的統一監管體制在當前無法建立，至少也要明確建立“監管標準” “監管程序”“市場準入”“法律責任”和“執法力度”的統一。

　　各種食品行業協會、職業團體、有資質的監察機構等社會組織和第三方應當在政府支持下發揮行業自律、行業標準制定、行業內部監督、行業培訓等作用。隨著政府職能的轉變，一些政府承擔的監管工作應轉移給行業協會等社會組織來承擔；政府通過支付經費或購買其服務等形式發揮這些組織的作用。同時，在修改食品安全法的過程中應當在保護個體消費者權益的基礎上，更加強調食品安全監管聯動機制的建設，使得消費者成為發現食品安全問題的“尖兵”。此外，還可使通過非訴訟和訴訟渠道解決各種食品安全糾紛的機構，即調解、仲裁等組織和司法機關，在解決個案并通過個案推動食品安全法治中充分發揮裁判者的作用。

　　（來源：食品藥品法治前沿）